כשמכל עבר נשמעות קריאות להקמת 'ועדת חקירה ממלכתית' לבדיקת הכשלים בהר מירון, חשוב לבדוק מה כוחה של ועדה כזו, מי המוסמך להקימה ומדוע הפוליטיקאים יעשו הכל כדי לחמוק ממנה.
זה קרה בתחילתו של יום קיץ לוהט בשנת 1968. מייקל רוהאן, תייר אוסטרלי תימהוני שמאוחר יותר יאובחן כסובל מסינדרום ירושלים, אותה הפרעה נפשית הגורמת לחולים בה להזיות שווא הקשורות לעיר הקדושה, נכנס למסגד אל אקצא, אחד המקומות הקדושים בעולם הערבי, הניח בפינתו סמרטוט טבול בדלק, והצית אותו.
תוך זמן קצר היתמרה האש לשמים. כוחות כיבוי שהוזעקו למקום נאלצו לפלס את דרכם בהמון הערבי הזועם שהתאסף במקום כשראה את הלהבות המרקדות, ותקף אותם. על האש הצליחו כוחות הכיבוי להשתלט בפרק זמן קצר יחסית, אבל את הסערה שהתעוררה בעקבות ההצתה קשה היה לכבות.
שנה בלבד אחרי מלחמת ששת הימים, אז נכבש הר הבית, ושוב המזרח התיכון בער משנאה. חלק ממנהיגי המדינות הערביות קראו לג'יהאד, בריכוזים הערביים התעוררו מהומות ובכל העולם נשמעו הודעות גינוי נגד המדינה הצעירה. היה ברור שצריך לעשות משהו כדי להרגיע את הרוחות. נוסחת הקסם נמצאה: ראש הממשלה דאז, גולדה מאיר, הודיעה על הקמת 'ועדת חקירה ממלכתית' בראשות שופט בית המשפט העליון יואל זוסמן, שתחקור את הכשלים שהביאו להצתת המקום.
חודש לאחר המהומות כבר הצביעה 'ועדת זוסמן' על שמירה לקויה של הוואקף המוסלמי על המסגד, ואף קבעה כי החלטת המשטרה שלא להשתמש בכוח במהלך ההתפרעויות הייתה מוצדקת. "אמנם הכבאים סיכנו את חייהם, אך השימוש בכוח עשוי היה לגרום שפיכות דמים ממש והמשטרה בחרה ברע במיעוטו. השיקול היה נכון", קבעו חברי הוועדה.
זו הייתה ועדת החקירה הממלכתית הראשונה בישראל, שהוקמה מתוקף חוק ועדות חקירה שנחקק שנה קודם ונועד לחקור "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית וטעון בירור", כלשון החוק. ועדת זוסמן ומסקנותיה אולי נשכחו בחלוף השנים, אך ועדות אחרות שהוקמו מאוחר יותר הסעירו את המדינה ונשארו בתודעה הציבורית עד היום, בהן ועדת אגרנט שהוקמה במטרה לחקור את הנסיבות שהובילו להתפרצותה של מלחמת יום כיפור וועדת שמגר שחקרה את רצח רבין.
עכשיו, אחרי התוצאות המחרידות של אסון מירון, כשמכל עבר נשמעת קריאה להקמת ועדת חקירה ממלכתית, חשוב לנסות להכיר את המודל הזה ואת יתרונותיו וחסרונותיו.
פרדוקס הבחירה
המודל המודרני של ועדת חקירה לאומית התפתח בראשית המאה העשרים בבריטניה ואומץ במדינות רבות. המטרות המוצהרות שלשמן מוקמות ועדות חקירה, הן הפקת לקחים ולמידה מן האירוע הנחקר במטרה לצמצם את הסיכוי למקרה דומה בעתיד, וכן בירור אשמה של גורמים המעורבים באירוע הנחקר. נכון שיש מוסדות אחרים במערכת הציבורית, כמו המשטרה והפרקליטות, שפועלים לברר את הדברים הללו, אך יש אירועים שנתפסים כחמורים במיוחד, שיש בהם משבר אמון ציבורי. וכאן, לפחות לפי התפיסה הרווחת, רק גורם חיצוני למערכת מסוגל לברר את האירוע.
אלא שכאן מגיע הפרדוקס. כי אף על פי שהנימוק המרכזי להקמת ועדת חקירה הוא לברר את האשמה של אנשי הציבור, כמו הפוליטיקאים, הרי שפעמים רבות, מי שמחליט אם להקים את הוועדה אלו הפוליטיקאים עצמם.
מחקרים שנערכו על הפוליטיקה של ועדות חקירה מציעים שתי מסקנות סותרות: אחת, מכיוון שפוליטיקאים הם המחליטים על מינוי ועדות חקירה, הרי שהוועדות הללו מועילות להישרדותם הפוליטית. המסקנה השנייה טוענת בדיוק להפך ומצביעה על כך שכמעט תמיד הצעה כזו תיתקל בהתנגדות, נחרצת לעיתים, של ראשי ממשלה ושרים. ברוב המקרים, אחרי שכבר מתמנה הוועדה, הממשלה עושה מאמצים לצמצום המנדט שניתן לה, הן מבחינת הנושאים הנחקרים והן מבחינת התקופה הנחקרת.
במחקר בריטי שנערך לפני מספר שנים התברר שככל שהאשמת הציבור הייתה ממוקדת יותר בשר שבידו ההחלטה על מינוי ועדת החקירה, כך קטנה ההסתברות שתמונה ועדה כזאת. עם זאת, ככל שהסיקור התקשורתי של המשבר אינטנסיבי יותר, גדלה ההסתברות שתמונה ועדת חקירה. כמובן, לא רק בבריטניה, אלא גם בארץ, המפסידים העיקריים לכאורה מהקמת ועדת חקירה ממלכתית יהיו אלו שהאסון קרה בתחום שבאחריותם.
עם זאת, לפעמים מוקמות ועדות חקירה במטרה לדחות את ההחלטה. אם לדוגמה רוצה הממשלה להשתיק את הציבור, הרי שוועדת חקירה היא פתרון מצוין, מכיוון שמטבע הדברים לוקח לה זמן לפרסם את המסקנות, וכשזה קורה ברוב המקרים העניין הציבורי כבר מתפוגג. כך שבעצם אולי נוח לממשלה להקים ועדת חקירה ולחכות שבעוד שנה או יותר היא תגיש המלצות, כשהנושא כבר לא יעניין את הציבור כל כך.
חקירה או בירור
לעומת 'ועדת חקירה ממלכתית', שאת חבריה בוחר גורם חיצוני שאינו בממשלה, ישנה 'ועדת בדיקה ממשלתית' שאותה ממנה ראש הממשלה או השר שהחליט על הקמתה. מטבע הדברים, ועדת בדיקה היא פחות עצמאית. החוק לא קובע מי יעמוד בראש הוועדה ומה יהיה הרכבה, ואין חובה ששופט יעמוד בראשה. החוק גם לא קובע באיזה אופן צריכה ועדת הבדיקה לקיים את דיוניה, והיא רשאית להחליט על כך בעצמה. זו הסיבה שהממשלה תעדיף בדרך כלל להקים ועדת בדיקה שהיא גם זו שתבחר את חבריה ותקבע את סמכויותיה.
מאז שנחקק חוק 'ועדות חקירה ממלכתיות' בשנת 1968, הוקמו בארץ 14 ועדות חקירה ממלכתיות, ועוד 4 ועדות על-פי חוק מבקר המדינה. הראשונה שבהן הייתה כאמור 'ועדת זוסמן' שבדקה את אירוע הדליקה במסגד אל-אקצא, אך המפורסמות ביותר היו 'ועדת אגרנט' – שחקרה את אירועי מלחמת יום כיפור ב-1973; 'ועדת כהן' שחקרה את אירועי סברה ושתילה במלחמת לבנון ב-1983; 'ועדת שמגר' שחקרה את רצח רבין ב-1995; ו'ועדת אור' שחקרה את אירועי מהומות אוקטובר 2000.
הוועדה האחרונה שמונתה היא 'ועדת מצא', שחקרה את אופן טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון, ב-2009. מאז לא מונו עוד ועדות חקירה ממלכתיות, על אף הלחץ הציבורי הגדול שקרא למינויה של ועדה כזאת לאחר אסון הכרמל שבו נספו 44 בני אדם, והדרישה להקים ועדה כזאת אחרי מבצע 'צוק איתן'.
ועכשיו עולה השאלה ביתר חריפות: האם 45 ההרוגים במחדל מירון תשפ"א יגרום למישהו להתעשת, או ששוב נתייצב בפני מריחה פוליטית ובריחה מאחריות?
למה ועדה?
פרופ' סוזי נבות, מומחית למשפט חוקתי במכללה למִנהל, עושה סדר בסיפור הוועדות
אילו כלי חקירה קיימים כשיש צורך לחקור אסון כמו שאירע מירון, ומה ההבדלים ביניהם?
"הכלי המרכזי והאפקטיבי ביותר לחקר אסון המירון הוא ועדת חקירה ממלכתית, שמוקמת מכוח חוק ועדות חקירה שנחקק בשנת 1968. ועדת חקירה ממלכתית נועדה לחקור 'עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור' ואין ספק שאסון המירון עומד בהגדרה זו".
מי רשאי להורות על הקמת הוועדה? איך נקבע הרכב חברי ועדת החקירה הממלכתית? והאם יש לממשלה אפשרות להשפיע על הרכבה?
"הממשלה היא שמחליטה על הקמת ועדת החקירה, שמורכבת בדרך כלל משלשה חברים, אולם היא לא ממנה את חברי הוועדה. נשיאת בית המשפט העליון היא שתמנה את יושב-ראש הוועדה ואת שאר חבריה. היו"ר יהיה שופט בית המשפט העליון או המחוזי (שופט מכהן או שופט בדימוס). החוק מנתק בין הממשלה לבין חברי הוועדה, ולכן ועדת חקירה ממלכתית נחשבת אובייקטיבית ומקצועית, גוף חוקר בעל מעמד ויוקרה.
"לעומת ועדת חקירה ממלכתית, ב'וועדת בדיקה ממשלתית' השר עצמו ממנה את החברים ולכן יש לממשלה אפשרות להשפיע על הרכבה. אך אם בראש ועדת הבדיקה הממשלתית עומד שופט בדימוס, אז רשאי שר המשפטים – לבקשת השר הממנה ובאישור הממשלה – לקבוע שלאותה ועדה יהיו סמכויות דומות לאלה של ועדת חקירה ממלכתית".
אילו אמצעים וסמכויות יש לוועדה כדי לחקור אירוע כמו האסון במירון?
"לוועדת חקירה ממלכתית יש סמכויות חקירה נרחבות והיא מוסמכת להזמין כל אדם לבוא ולהעיד בפניה, ואף לכפות ציות להזמנה כמקובל בבית משפט. היא רשאית להוציא צווי חיפוש למסמכים מסוימים. היא יכולה למנות שוטר למשל, לעשות עבורה חיפושים של חומר חקירה.
"בנוסף, דיוני הועדה הם פומביים ושקופים. הוועדה יכולה לקיים דיון בדלתיים סגורות רק אם שוכנעה שהדבר דרוש לשמירה על ביטחון המדינה. הנחקרים בוועדת חקירה ממלכתית זכאים להופיע עם ייצוג משפטי, והוועדה מחויבת ליידע אדם שעלול להיפגע ממסקנותיה. ועדת החקירה מפרסמת ברבים את הדוח לאחר שהגישה אותו לממשלה".
האם ניתן לחייב את הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית?
"מבחינה משפטית, לא ניתן לחייב ממשלה להקים ועדת חקירה. במספר מקרים הוגשו עתירות לבג"ץ על מנת לנסות לחייב את הממשלה להקים ועדת חקריה. כך למשל אירע בסיפורו של סמל מדחאת יוסף ז"ל שנפצע ומת מפצעיו בקבר יוסף. אך הנטייה של בית-המשפט להתערב במקרה שהממשלה החליטה שלא להקים ועדה – תהיה מצומצמת ביותר.
"חלק מוועדות החקירה הממלכתיות הוקמו בעקבות לחץ ציבורי אף על פי שהממשלה ניסתה להסתפק בוועדות בירור. לדוגמה, ועדת אור שחקרה את אירועי אוקטובר 2000 הוקמה בעקבות לחץ ציבורי, בעיקר מצד האזרחים הערבים, לאחר שכבר הוקמה ועדת בירור מטעם הממשלה.
"גם אם הממשלה מחליטה שלא להקים ועדה, עדיין 'הוועדה לענייני ביקורת המדינה' רשאית להורות על מינוי ועדה, אבל רק בעקבות דיון בדוח של מבקר המדינה. המשמעות היא שצריך להמתין לדוח של מבקר מדינה, המתנה שיכולה לארוך חודשים רבים ואף למעלה מכך, ואז לקיים דיון בוועדה לביקורת המדינה ורק אם יש רוב להחלטה להקים ועדת חקירה ממלכתית, היא תוקם".
עד כמה מחויבת הממשלה לקבל את המלצות הוועדה ולפעול לפיהן?
"הממשלה לא מחויבת 'משפטית' לקבל את המלצות הוועדה, שהרי לא ראוי שוועדה ציבורית תכתיב לממשלה דרכי פעולה. ולמרות זאת, בפועל, עד היום ממשלות ישראל לא התעלמו מהמלצות אישיות של הוועדות שהוקמו, ואף קיבלו את מרביתן. בדרך כלל ההמלצות האישיות של הוועדה הנוגעות להעברת גורם מתפקידו מיושמות, ואילו ההמלצות המערכתיות לא מגיעות לכדי מימוש.
"כך למשל, במקרה של ועדת אגרנט שהמליצה להעביר מתפקידם קצינים בכירים – ההמלצה יצאה לפועל. גם ב'ועדת זיילר' שדנה באסון ורסאי שבו קרסה רצפת אולם אירועים במהלך חתונה ונהרגו 23 אנשים, הורשעו שלושת בעלי האולם והמהנדסים ונגזרו עליהם עונשי מאסר. אך ההמלצות הנוגעות להיבטים בטיחותיים בבנייה, התקנת גז, חשמל ועמידות בפני רעידות אדמה לא יושמו, גם שנים לאחר האירוע".
