חוק קמיניץ: מאכיפה פלילית לאכיפה אזרחית

חוק קמיניץ העביר את אכיפת עבירות הבנייה מהמישור הפלילי לאזרחי, ובכך תרם לירידה בשיעור העבירות – אמנם מגזרים מסוימים טוענים לקיפוח

מאז כניסתו לתוקף בחודש אוקטובר 2017, תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה (הידוע יותר בשם 'חוק קמיניץ') נמצא בלב השיח הציבורי ומשמש מוקד למחלוקות פוליטיות. הסיבה לכך היא השינוי הדרמטי שיצר החוק בכל הקשור בסמכויות המדינה באכיפת עבירות תכנון ובנייה. כדי להבין את משמעויות החוק ואת המחלוקת שנוצרה בעקבותיו, יש להכיר את המצב ששרר קודם לחקיקתו ואת הפערים שהוא נועד לתקן.

חוק התכנון והבנייה נועד להסדיר את השימושים השונים שנעשים בקרקעות במדינת ישראל. גם אם אדם מחזיק בחלקת קרקע כלשהי באופן חוקי, הוא אינו יכול לבנות עליה כרצונו. הוא מוגבל על-ידי מוסדות התכנון בהיקף בנייה, סוג בנייה והשימוש שייעשה במבנה – מגורים, מסחר, משרדים וכדומה. חשוב לזכור כי במקרים מסוימים ייאסר על האדם לבנות כלל, לדוגמה כאשר הקרקע שלו נמצאת בשטח חקלאי, סמוך לתשתית לאומית או סמוך לחוף הים. כאשר אדם בונה מבנה החורג באופן כלשהו ממה שאישרו לו מוסדות התכנון, הוא מבצע עבירת תכנון ובנייה.

עד לחקיקת תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה, נתיב האכיפה המרכזי נגד עבירות תכנון ובנייה היה האפיק הפלילי. משמעות הדבר הייתה שנגד אדם שעבר עבירת תכנון ובנייה הוגש כתב אישום פלילי בבית המשפט. אף שאכיפה פלילית נשמעת על-פניה כאמצעי אכיפה רב עוצמה, במקרה של עבירות תכנון ובנייה אכיפה פלילית היא בלתי אפקטיבית לחלוטין ואינה תואמת את אופי העבירה. ראשית, אכיפה פלילית אורכת זמן רב מאוד, שנים ספורות לכל הפחות, גם בגלל העומס על מערכת המשפט וגם בשל אופי ההליך הפלילי. משמעות הדבר הייתה שמי שעבר עבירת בנייה ידע שיעמדו לרשותו מספר שנים ליהנות מהבנייה הלא חוקית ולנסות להסדיר אותה בדיעבד מול מוסדות התכנון. נוסף על כך, גם אם התקבל פסק דין לאחר מספר שנים שקבע שיש להרוס את הבנייה הבלתי חוקית, במקרה של בנייה למגורים היה קושי ממשי לאכוף את פסק הדין ולגרום למשפחות לאבד את קורת הגג שלהן. כמו כן, עבירות בנייה הן לרוב עבירות כלכליות – ניסיון של אדם להפיק רווח משטח שנמצא בחזקתו מעבר למותר על-פי חוק. אך באכיפה פלילית הענישה המרכזית היא מאסר, והקנסות הם נמוכים מאוד. כך נוצר מצב, שלא ניתן היה להעניש עברייני תכנון ובנייה דרך הכיס, ולהפוך את עבירות התכנון והבנייה ללא משתלמות. מנגד, שליחה של אנשים נורמטיביים למאסר, גם אם עברו עבירת תכנון ובנייה, נראתה כענישה לא מידתית ולא קרתה בפועל.

בעקבות כל האמור לעיל, המצב שנוצר במדינת ישראל היה שהפשע בתחום התכנון והבנייה השתלם, ובגדול. גם בתי המשפט לאורך השנים העירו למדינה על אוזלת היד באכיפת חוקי התכנון והבנייה. לפיכך החלה במשרדי הממשלה לפני כחמש שנים עבודת מטה לתיקון חוק התכנון והבנייה. תיקון מס' 116 (חוק קמיניץ) כתב למעשה מחדש את פרק האכיפה בחוק התכנון והבנייה. על מנת לתת מענה לבעיות שהוזכרו לעיל, הוחלט להעביר את מרכז הכובד של האכיפה מהנתיב הפלילי לנתיב האכיפה המנהלית. אכיפה מנהלית היא פעילות אכיפה שלא מבוצעת על-ידי בית המשפט ולא תלויה באישורו, ומתמקדת בעיקר בענישה כלכלית. לכן אכיפה מנהלית יכולה לתת מענה לצורך באכיפה מהירה, לפני שהבנייה הבלתי חוקית מתבססת בשטח, ולפגוע בכדאיות הכלכלית של העבירות. באמצעי האכיפה המנהלית המרכזיים שהוכנסו במסגרת תיקון החוק – היכולת להטיל קנסות על בנייה בלתי חוקית בסכומים שמגיעים עד 600,000 ש"ח, כאשר טרם קבלת הקנס האדם מקבל התראה וניתנת לו אפשרות להרוס את הבנייה הבלתי חוקית לפני שהקנס הופך לסופי; והיכולת לתפוס כלים המשמשים לעבירות בנייה בלתי חוקית – ניתן להחרים מערבל בטון, טרקטור או כל כלי אחר ששותף בבנייה לא חוקית למשך תקופה של עד 30 יום. כמו כן, התרחבה משמעותית היכולת לעשות שימוש בצווי הריסה מנהליים כנגד בנייה בלתי חוקית.

בשנים הספורות שחלפו מאז כניסת החוק לתוקף, אין מחלוקת על כך שהוא יצר שינוי מציאות של ממש, ומספר העבירות ירד משמעותית, בעיקר בשטחים הפתוחים. מנגד, עלו טענות מקרב מגזרים שונים בנוגע למידתיות החוק ולהתאמה שלו למציאות הישראלית הרחבה. במגזר החקלאי נטען כי החוק מתעלם מהקושי להתפרנס מחקלאות ומהצורך ביצירת מקורות הכנסה נוספים בשטחים החקלאיים. במגזר הערבי נטען כי היכולת לבנות באופן חוקי כמעט ולא קיימת ביישובים הערביים, ואנשים בונים את בתיהם על קרקע פרטית שבבעלותם בלית ברירה. שני המגזרים הציגו דרישה להקפאת החוק על מנת לאפשר מתן מענה לבעיות אלו, טרם יופעלו מחדש אמצעי האכיפה המנהלית רבי העוצמה.

הכותב שימש סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד רה"מ

בשנים הספורות שחלפו מאז כניסת החוק לתוקף, אין מחלוקת על כך שהוא יצר שינוי מציאות של ממש, ומספר העבירות ירד משמעותית – בעיקר בשטחים הפתוחים