לרשויות אכיפת החוק יש כוח רב ובלתי מאוזן

הגשת כתב אישום היא כשלעצמה הליך פוגעני, וחובה לאזן אותו • הדבר נצרך לא רק לשם שמירה על זכויות חשודים ונאשמים, אלא גם למען האינטרס הציבורי

אמון הציבור במערכת אכיפת החוק בישראל מצוי בשפל חסר תקדים. פרשת NSO שהתרגשה עלינו בשבועות האחרונים, הוסיפה קומה לרשימה הולכת ומתארכת של אירועים וידיעות מטרידים שנקשרו ברשויות אכיפת החוק, ופגמו עוד קצת באמון החלש ממילא. אמנם ממדיה המבעיתים של הפרשה הולכים ומתקטנים, ופרטיה מוטלים בספק, אך עצם העיסוק בה מספק הזדמנות לשוב ולדון בשאלת כוחן הרב של רשויות השיטור והאכיפה בישראל, והצורך במנגנונים שיספקו הגנה לאזרח – מושא של חקירה או אישום פליליים, מפני עוצמתן הגדולה.

הסמכויות המוקנות לרשויות אכיפת החוק הן מהסמכויות הפוגעניות ביותר שהקנה החוק לרשות שלטונית, ובראשן סמכות העמדה לדין פלילי. מעמדה המיוחד של התביעה, עצמאותה ומרחב הפעולה המוענק לה הם חלק מעקרונות הדיון הפלילי הנהוג בישראל, המזהה את מרכז-הכובד בהליך הדיוני המתנהל בבית המשפט. תפקידו של השופט, אינו רק להכריע במחלוקת, אלא גם לקיים את מטרות הדיון הפלילי, הכוללות יעילות מערכתית, הוגנּות דיונית והגנה על זכויותיו של הנאשם.

פערי כוחות והיעדר בקרה

החלוקה בין הליכי טרום-משפט, המנוהלים על-ידי הרשות החוקרת (המשטרה) והתובעת, לבין הליכי המשפט, נועדה להגשים איזון ולהבטיח הוגנּות לנוכח פערי הכוחות הקיימים בין הרשויות לבין הנאשם. אולם בפועל, ישנו פער עמוק ומטריד בין הנחות אלו, לבין המציאות הנהוגה. בעולם האמיתי, רק שיעור זעום מההליכים מתברר בהליך שיפוטי מלא. רובם המכריע של כתבי האישום מסתיים בהסדרי טיעון שהביקורת השיפוטית עליהם שמורה למקרים חריגים.

גם כאשר נאשם מקבל את יומו בבית המשפט, הרי שהביקורת השיפוטית על ההליך היא במהותה פסיבית – בתי המשפט מוגבלים לראיות ולטענות המוצגות על־ידי הצדדים. ההנחה היא כי על ידי טיעוני הצדדים מובטח גילוי האמת, אלא שלצדדים המתחרים אין מידה זהה של מיומנות, ניסיון, קשרים ומשאבים.

יתר על כן; במערכת שבה השופטים והפרקליטים הם 'שחקנים חוזרים' והנאשם הוא 'שחקן חד-פעמי', פערי הכוחות הם ברורים. למעשה, בשלב הדיון הנאשם כבר ספג את הנזק האישי הכבד הנובע מעצם העמדתו לדין. גם אם מתקבל זיכוי בסופו של ההליך, הרי שאין הוא מרפא מעינוי-הדין שנגרם לנאשם, ובוודאי שאינו מבטל את הפגיעה במערכת הצדק בכללותה.

הליך טרום משפטי: מה נהוג בעולם?

בכל שיטות המשפט האדוורסריות המודרניות הליך הדיון הפלילי מחולק לשני שלבים: הליכי טרום-משפט והליך המשפט. אולם בשיטות אלה קיימים מנגנוני ביקורת מקדמיים לפני ההחלטה להגיש כתב אישום. במשפט האמריקני קיימת פונקציה ייחודית של Grand Jury המנהלת הליך שימוע מקדמי, הכולל ביקורת על עצם ההחלטה להעמיד לדין. ההנחה העומדת בבסיס ההליך היא כי הליך מקדמי הנערך על-ידי גוף בלתי-תלוי בתביעה עשוי להפחית באופן ניכר אישומי-שווא. גם באנגליה מתקיים הליך מקדמי בעבירות חמורות -Committal המאפשר חקירה שמטרתה לבחון את חומר הראיות לפני קיומו של ההליך השיפוטי.

קיומו של הליך בחינה מקדמי – טרם הגשת כתב אישום, אינו נובע משיקולים של הגנה על זכויות חשודים ונאשמים בלבד. הוא מגשים את האינטרס הציבורי במניעת הגשת תביעות לא מבוססות או מיותרות, שכן הללו פוגעות ביעילותה של המערכת, בלגיטימציה של מערכות אכיפת החוק, ובהתאמה גם באמון הציבור.

גם בישראל התקיים בעבר מנגנון בדיקה ייעודי לכתבי אישום. ההליך בוצע על-ידי שופט שלום שתפקידו היה לבדוק את הממצאים בתיק החקירה ולוודא קיומן של ראיות-לכאורה לביצוע העבירה. בכך הוא שימש מחסום מפני הגשת כתבי אישום שלא היה בסיס ראייתי להגשתם. אף שההליך לא כלל בדיקה של שאלת האינטרס הציבורי בהגשת כתב אישום, עריכתו חייבה את התביעה לבדוק את עצמה היטב גם בתחום זה. ההליך בוטל ב-1965 על-ידי המחוקק. הטעם הרשמי לביטולו היה כי "החקירה המוקדמת… גורמת לביטול זמן רב של שופטי השלום".

נכון להיום לא קיים בישראל מנגנון ביקורת ייעודי על הגשת כתבי אישום. החוק הישראלי אינו מאפשר לתקוף את ההחלטה להגיש כתב אישום לפני ההליך המשפטי. למעט באמצעות הגשת בקשה לשימוע – הליך-ביניים המעניק לחשוד הזדמנות להציג את טענותיו לפני רשויות התביעה ולנסות לשכנען כי חומר הראיות או האינטרס הציבורי אינם מצדיקים הגשתו של כתב אישום.

השימוע הוא מוסד חשוב אך אינו מספיק. מדובר בהליך המוגבל בדרך כלל לישיבה אחת, ומתמקד בסוגיות עקרוניות ולא בדיון פרטני בחומר הראיות. חולשתו העיקרית של השימוע טמונה בהיותו הליך פנימי הנעשה על-ידי התביעה הפלילית עצמה, ולפיכך אינו יכול לשמש גורם בקרה בלתי תלוי ומספק.

החוק החדש: צעד חשוב, אך לא מספיק

בימים אלה מקדם שר המשפטים גדעון סער את חוק יסוד זכויות בהליך הפלילי. תכליתו של חוק היסוד להעניק לזכויות חשודים ונאשמים, כמו הזכות להליך הוגן, הגנה חוקתית. זכויות חשודים ונאשמים הוכרו עוד קודם בפסיקת בית המשפט העליון. ביסוס ההכרה בחוק יסוד – נושא משמעות הצהרתית חשובה, אך אין בו כדי להבטיח הגנה מעשית.

צמצום הפער המדאיג ומערער האמון בין כוחן הרב של רשויות אכיפת החוק אל מול האזרח – מחייב ביסוסם של איזונים ובלמים חיצוניים לעבודת הרשויות. צורך זה מתחזק נוכח חסרונם של מנגנוני בקרה הנהוגים בשיטות משפט מקבילות, ובהתייחס לעובדת ביטולה של מערכת הבקרה המערכתית, השוטפת והיזומה שהייתה נהוגה במודל הקודם של נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, ובוטלה בחוק ב-2016.

כצעדים בוני אמון ראשונים יש לפעול להגברת השקיפות והדיווחיות של גורמי החקירה והתביעה הפלילית; להקים מחדש גוף ביקורת בלתי תלוי שיקדם ביקורת מערכתית ייעודית ומקצועית ויתפקד, גם, כמערך בקרה שיטתי ומקיף להליכי ההעמדה לדין. צעדים אלה חיוניים לא רק מנקודת מבטו של הציבור, הזכאי לדעת כי מערכות אכיפת החוק מתפקדות כגוף מקצועי, הגון ונטול פניות. הם בעלי ערך עצום לרשויות אכיפת החוק עצמן. בנייה מחודשת של אמון הציבור תתרום לחיזוק הלגיטימציה וההערכה לפועלן החשוב.

הכותבת היא ראש מחלקת ממשל וחברה, פורום 'קהלת'