עו''ד שמעון נטף
ז' תמוז התשפ"א
פיצול מוסד היועמ"ש מתבקש, אבל צריך לדעת איך לעשות זאת
שר המשפטים הנכנס גדעון סער הכריז בעת כניסתו לתפקיד על כך שבכוונתו לקדם רפורמה בתפקיד הייעוץ המשפטי לממשלה. בהתאם להצעתו, התפקיד יפוצל לשני התפקידים המרכזיים שמוחזקים כיום בידי אותו אדם: יועץ משפטי האחראי על ייעוץ משפטי לממשלה ועל ייצוגה בערכאות, ותובע כללי האחראי על סמכויות החקירה והתביעה הפלילית בישראל.
סוגיית פיצול סמכויות הייעוץ המשפטי לממשלה מלווה את מדינת ישראל עוד משנותיה הראשונות. סמכויות היועמ"ש נדונו בשתי ועדות שונות בראשות נשיאי בית המשפט העליון בדימוס: ועדת אגרנט וועדת שמגר. שאלת פיצול התפקיד עצמה עלתה באופן מפורש במסגרת עבודת ועדת שמגר, שהגיעה למסקנה כי פיצול שכזה איננו עדיף. לעומת זאת, מומחי משפט רבים, כגון פרופ' דניאל פרידמן, מאמינים כי פיצול שכזה חיוני והכרחי, לאור ניגוד העניינים המובהק שקיים במודל התפקיד במתכונתו הנוכחית.
לדעתי, הדרישה לפיצול סמכויות היועמ"ש מתבקשת, אולם יש לעמוד על כמה נקודות על מנת שפיצול כזה ישיג את מטרתו.
הנקודה המרכזית שחשוב לעמוד עליה בסוגיה זו, היא שלתובע הכללי וליועץ המשפטי יש לקוחות שונים ונפרדים. כל אחד מהתפקידים משרת אינטרס וגורם אחר. אין זה ראוי שממשלה פוליטית תקבע מי ייחקר ומי יעמוד לדין. מעבר לבעייתיות הטבועה שבהסדר כזה, הפתח שנפתח לרדיפה פוליטית במודל כזה, מסוכן מאוד.
בהתאם לכך, הלקוח של התובע הכללי, בדומה לזה של בית המשפט, הוא הציבור והחוק בלבד. לעומת זאת, הלקוחה של הייעוץ המשפטי לממשלה היא הממשלה. לא מוסד מופשט, אלא ממשלה מסוימת שכוללת נבחרי ציבור מסוימים, שמקדמים מדיניות מסוימת שעבורה הכנסת הביעה בהם אמון.
אם תפקיד הייעוץ המשפטי לממשלה, וייצוג השרים והממשלה בבתי המשפט לא משרת את נבחרי הציבור ומדיניותם הערכית, לא ברור איזו הצדקה יש לביקורת השיפוטית של בית המשפט על פעולות הממשלה. קשה לכנות דיון שבו רק צד אחד מקבל ייצוג מקצועי, "משפט".
נימוק מרכזי נוסף התומך בפיצול מוסד היועמ"ש הוא הכוח המופרז שאיחוד התפקידים מעניק ליועמ"ש בשיטת המשפט הדמוקרטית הישראלית. ריכוז כוח כזה מנוגד לעקרונות יסוד ליברליים של ביזור כוח והפרדת רשויות. באופן פרטני, לא ניתן להסכין למצב שבו שרים נרתעים מעימות עם יועץ משפטי בנושאים ענייניים של מדיניות ציבורית שלשמה הם נבחרו, מחשש לנקיטת הליכים פליליים נגדם מצד היועץ המשפטי לממשלה.
מצב הדברים הקיים, שבו היועמ"ש יושב בבוקר בישיבת ממשלה עם שרים בנוגע למדיניות ציבורית שהם מקדמים כיועץ וכאיש סודם, ובערב מנהל כנגדם הליכים פליליים, הוא מצב בלתי מתקבל על הדעת. ניגוד העניינים שתפקיד היועמ"ש סובל ממנו, הוא מובהק וחריף.
לבסוף, חשוב לציין כי היועמ"ש נבחר באמצעות מנגנון בחירה 'מקצועי' שאינו נתון לבחירת הציבור. מעבר לעובדה שהוא כולל גם את סמכויות הייעוץ המשפטי לממשלה וייצוגה בערכאות, וגם את סמכות התביעה הפלילית, הוא גם לא נבחר על ידי הציבור או משמש כגורם פוליטי. מודל כזה הוא חסר תקדים עולמי. כך לדוגמה, בקרב מדינות אירופה נהוג מודל מפוצל לגמרי, והתובע הכללי נבחר בדרך כלל בידי הממשלה.
אולם גם במדינות המשפט המקובל, שמהן התפתחה ישראל, כגון בריטניה, קנדה, ארה"ב ואוסטרליה, המצב שונה בתכלית. אמנם סמכויות התביעה והייעוץ מופקדות בידי אותו אדם, אולם בכולן היועמ"ש הוא בעצמו גורם פוליטי מובהק, בדומה לכל שר בממשלה. כמו כן, בכל אותן מדינות יש מנגנון כזה או אחר שמפריד בין התובע הכללי ותפקודו השוטף, לבין היועמ"ש, שהוא השר, הפוליטי.
לחיתום – פיצול מוסד היועמ"ש הוא עניין מתבקש ואף חיוני. אולם נדמה כי פיצול שכזה יחטיא את מטרתו אם הוא לא יעביר לנבחרי הציבור את הסמכות לבחור את בעלי התפקידים השונים.
הכותב הוא חוקר במחלקה המשפטית בפורום 'קהלת'
בכל אותן מדינות יש מנגנון כזה או אחר שמפריד בין התובע הכללי ותפקודו השוטף, לבין היועמ"ש, שהוא השר, הפוליטי
